最高行政法院上訴人台灣電力股份有限公司與被上訴人臺中市政府環境保護局間空氣污染防制法事件判決

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被上訴人以原處分核認上訴人違反空氣污染防制法（下稱空污法）第32條第1項第1款規定［被上訴人嗣於臺中高等行政法院（下稱原審）審理時追補理由，認上訴人另違反同條項第3款規定］，依同法第67條第1項等規定，處上訴人新臺幣（下同）500萬元罰鍰；另依環境教育法第23條規定，處上訴人指派有代表權之人許家豪參加環境講習8小時。惟本院認被上訴人於原審不得追補空污法第32條第1項第3款為裁罰依據，另上訴人雖違反同條項第1款規定，惟其以空污法第96條第1項第4款規定裁處法定最高額罰鍰500萬元，未有具體詳實的說明，亦欠缺相關證據證明之，核有裁量怠惰的違法。

壹、 判決主文

一、原判決廢棄。

二、訴願決定及原處分均撤銷。

三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

貳、 事實概要

上訴人於臺中市龍井區龍昌路1號從事火力發電業，領有被上訴人核發的堆置場作業程序固定污染源操作許可證。被上訴人接獲通報於110年6月10日早上8時36分派員前往該場稽查，查獲上訴人臺中發電廠麗水場區（下稱系爭場址）的煤炭輸送帶輸送煤炭過程中起火燃燒，產生大量黑煙的明顯粒狀物，嚴重影響附近地區空氣品質及有危害國民健康之虞。經被上訴人審酌稽查事證及上訴人陳述意見後，以原處分核認上訴人已違反空污法第32條第1項第1款規定（被上訴人嗣於原審審理時追補理由，認上訴人另違反同條項第3款規定），爰依同法第67條第1項等規定，處上訴人500萬元罰鍰；另依環境教育法第23條規定，處上訴人指派有代表權之人許家豪參加環境講習8小時。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人乃提起本件上訴。

參、本院判決理由摘要

一、「行政機關之追補理由」是行政處分於形式上已記明理由，惟並不充分（實質要件瑕疵），基於訴訟程序經濟原則，在維持行政處分同一性不變，屬裁判基準時已存在的理由，無礙當事人的攻擊防禦及須由行政機關自行追補理由的前提下，於訴訟中補充或更換事實上或法律上理由，以達到維持原處分的目的。空污法第32條第1項第1款是規範「粒狀污染物」的空氣污染行為，而同條項第3款是規範「異味污染物」的空氣污染行為，兩者為不同的污染物，均屬造成空氣污染的個別原因，其等之行為態樣、測量標準及規範目的等基礎事實均有異，處罰時依個案裁量所考量的因素（例如污染規模、持續時間、人體所受影響等）亦不相同。因此，空污法第32條第1項第1款及第3款所形成行政處分的本質並非同一，非屬理由追補可以容許的範疇。原判決審認被上訴人追補空污法第32條第1項第3款為裁罰依據為合法，並依此論述上訴人違反該款規定，容有適用法規不當及判決理由不備的違法。

二、空污法所規範的空氣污染行為，未以空氣污染物必須為各該操作行為所直接產生者為限。行為人於操作過程中因設備維護疏失，或人員操作不當致發生火災而產生空氣污染物，其結果均與其所操作的行為具有相當因果關係，符合空污法的立法宗旨，亦為該法規範的對象。本件火災事件的原因，在於煤炭輸送過程中，落煤黏著於滾軸，摩擦生熱而引起火災，且上訴人對此有管理不當的責任，上訴人確有違反空污法第32條第1項第1款的規定。原判決審認上訴人未違反空污法第32條第1項第1款規定的論據，非但前後理由矛盾，亦與該法條規範意旨不符，容有判決理由矛盾及適用法規不當的違法。

三、改制前行政院環境保護署（現為環境部）依空污法第85條第2項之授權訂定「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱空污裁罰準則），詳列罰鍰裁罰公式及加重或減輕處罰事項等客觀標準，目的在具體落實行政罰法第18條第1項規定，自得參酌援用。行為人違反空污法規定應裁處若干罰鍰數額，原則上應先依空污裁罰準則第3條規定的裁罰因子計算其罰鍰額度；若認其違反空污法行為「情節重大」，依空污裁罰準則第3條第2項所定公式計算裁罰額度猶仍過輕，始例外以空污法第96條第1項各款規定情節重大情形，而裁處法定最高額罰鍰，否則空污裁罰準則第3條所定裁罰因子公式計算罰鍰額度的規定，將形同具文而無適用之餘地。被上訴人以上訴人符合空污法第96條第1項第4款所定「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質」的情形，裁處上訴人法定最高額罰鍰500萬元，惟被上訴人對其不採空污裁罰準則第3條第2項所定公式計算裁罰額度，而以空污法第96條第1項第4款規定裁處最高額罰鍰500萬元的審酌情狀，未有具體詳實的說明，亦欠缺相關證據證明之，容有裁量怠惰的違法。

肆、判決日期

中華民國113年6月27日

伍、承辦庭

最高行政法院第四庭：審判長法官王碧芳、法官許瑞助、王俊雄、鍾啟煒、侯志融